Một số bất cập trong quy định của pháp luật về đăng ký đất đai, quản lý hồ sơ địa chính và kiến nghị

Theo ThS. NGUYỄN NHO HOÀNG (Thẩm phán TAND huyên Núi Thành, Quảng Nam) – Bài viết phân tích các bất cập, vướng mắc về đăng ký đất đai, quản lý hồ sơ địa chính và đề xuất một số kiến nghị giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của việc hoạt động này.

1. Đặt vấn đề

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là sản vật mà tự nhiên đã ưu ái trao tặng cho con người. Sự tồn tại và phát triển của loài người luôn gắn liền với đất đai.[1] Vì vậy, đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính không chỉ là những hoạt động vô cùng quan trọng không thể thiếu trong quản lý nhà nước về đất đai, mà còn là một hình thức để bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp của người sử dụng đất, đồng thời tạo niềm tin và sự yên tâm cho các chủ thể trong thị trường bất động sản thông qua sự đảm bảo về quyền sử dụng và những lợi ích khác khi thực hiện giao dịch. Quản lý hồ sơ địa chính là cơ sở để xác định hạng đất, giá trị tài sản gắn liền với đất và nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Tuy nhiên, trong thời gian qua các hoạt động này thực hiện chưa được hiệu quả, mà một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng đó là do pháp luật quy định về đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính còn nhiều bất cập.

2. Một số bất cập trong quy định pháp luật

2.1.Thứ nhất, các quy định về đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính có nhiều sự chồng chéo, không thống nhất

Căn cứ khoản 1 Điều 106 Luật Đất đai 2013 và Điều 86 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định: trong trường hợp có sai sót thông tin về tên gọi, giấy tờ pháp nhân hoặc nhân thân, địa chỉ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất so với giấy tờ pháp nhân hoặc nhân thân tại thời điểm cấp Giấy chứng nhận của người đó; Có sai sót thông tin về thửa đất, tài sản gắn liền với đất so với hồ sơ kê khai đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất đã được cơ quan đăng ký đất đai kiểm tra xác nhận thì Văn phòng đăng ký đất đai có trách nhiệm đính chính lại thông tin trên Giấy chứng nhận đã cấp. Đồng thời căn cứ khoản 3 Điều 10 Thông tư 24/2014/TT-BTNMT quy định về hồ sơ khi tiến hành thủ tục đính chính bao gồm: Đơn đề nghị đính chính đối với trường hợp người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản phát hiện sai sót trên Giấy chứng nhận, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng đã cấp và Bản gốc Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên trên thực tế, khi tiến hành nộp hồ sơ đính chính lại các thông tin sai sót trên Giấy chứng nhận đã cấp, đặc biệt đối với những trường hợp người sử dụng đất đã chết hoặc các trường hợp Giấy chứng nhận đã được cấp từ lâu thì việc đính chính lại trở nên khó khăn khi Văn phòng đăng ký đất đai yêu cầu phải có hồ sơ lưu tại bộ phận quản lý hồ sơ địa chính thì mới tiến hành đính chính. Song trong thành phần hồ sơ xin đính chính lại không có bất cứ quy định nào liên quan đến việc phải có hồ sơ lưu mới tiến hành đính chính.

Việc không còn giữ những hồ sơ lưu đối với những Giấy chứng nhận đã cấp từ lâu thể hiện sự chồng chéo trong quy định giữa đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính khi không có bất cứ quy định nào liên quan đến việc nếu không có hồ sơ lưu thì việc đính chính sẽ được giải quyết như thế nào. Thông qua đó cũng cho thấy, việc quản lý hồ sơ địa chính từ trước đến nay còn nhiều hạn chế, khi quản lý hồ sơ luôn theo hình thức truyền thống là lưu lại các bản hồ sơ giấy từ năm này qua năm khác chứ không áp dụng bất kỳ phần mềm nào để hỗ trợ việc quản lý hồ sơ địa chính một cách dễ dàng và khoa học hơn, hạn chế được các rủi ro bên ngoài tác động vào như lũ lụt, sự xuống cấp của các loại giấy qua các năm .

2.2. Trình tự, thủ tục hành chính trong việc đăng ký đất đai còn phức tạp

Mặc dù các nước trên thế giới có những thủ tục đăng ký đất đai khác nhau, nhưng hầu hết đều có chung nỗ lực phát triển hệ thống đăng ký đất đai của mình nhằm đáp ứng những nhu cầu đa dạng về thông tin đất đai, về giao dịch và giảm thiểu chi phí.[2] Ở Việt nam hiện nay trình tự, thủ tục hành chính trong việc đăng ký đất đai được chia làm hai loại thủ tục: đăng ký đất đai lần đầu và đăng ký biến động đất đai. Pháp luật quy định trình tự, thủ tục đăng ký mỗi loại đăng ký là khác nhau và được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Chẳng hạn như đối với  trình tự, thủ tục đăng ký đất đai lần đầu thì được thực hiện qua bốn bước được quy định trong 02 Nghị định là Nghị định 43/2014/NĐ-CP và Nghị định 01/2017/NĐ-CP; Đối với trình tự thủ tục đăng ký biến động đất đai được quy định trong Nghị định 43/2014/NĐ-CP, Thông tư 33/2017/ TT – BTNMT và Thông tư 24/2014/TT-BTNMT.

Do thủ tục đăng ký quá phức tạp nên trong thực tiễn giải quyết các thủ tục về đăng ký đất đai, hầu hết các hồ sơ đều khó tuân thủ đúng thời gian giải quyết theo luật định . Điều này làm cho người dân có tâm lý không muốn phải thực hiện các thủ tục hành chính này dẫn đến việc có thể gây thất thu cho ngân sách nhà nước, đặc biệt là với những trường hợp phức tạp. Vì vậy, Nhà nước cần hoàn thiện các quy đinh pháp luật nhằm đảm bảo tính ổn định trong chính sách, quyền lợi của người đã được cấp Giấy chứng nhận, tăng cường xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, nhất là lĩnh vực đăng ký, cấp Giấy chứng nhận, làm giảm và tiến tới triệt tiêu việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất trái phép gây thất thu cho ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, hình thức đăng ký điện tử đã được pháp luật quy định, nhưng trên thực tế chưa triển khai thực hiện được. Người sử dụng đất không có trình độ về vi tính, không có khả năng kê khai theo mẫu đơn trong hệ thống đăng ký đất đai và không thể tìm hiểu các quy định của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất. Đồng thời hiện nay khi người dân đến tại Trung tâm hành chính của các tỉnh, thành phố để làm hồ sơ đăng ký đất đai thì không nhận được sự hướng dẫn, chỉ bảo từ bộ phận hướng dẫn, hoặc nếu có chỉ dẫn thì chỉ qua loa.

Với những bất cập nêu trên đã và đang trở thành những rào cản lớn cho quá trình thực thi pháp luật; làm cho thị trường về quyền sử dụng đất kém minh bạch công khai, các giao dịch dân sự, thương mại về quyền sử dụng đất bị cản trở; là nguyên nhân gây nên những tắc trách, phiền hà trong hoạt động đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; là hệ quả của những tranh chấp, khiếu nại xảy ra phổ biến liên quan trực tiếp đến lĩnh vực này.

2.3. Không có sự thống nhất trong khâu đo đạc địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

 Hiện nay, khi tiến hành làm thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu hay thủ tục xin cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đều yêu cầu tiến hành đo đạc lại hiện trạng thửa đất. Tuy nhiên, vấn đề bất cập đặt ra là khi tiến hành đo đạc lại hiện trạng thửa đất thì việc diện tích tăng là điều thường xuyên xảy ra. Vấn đề đặt ra là diện tích tăng đó là từ đâu mà ra. Để xác định diện tích tăng đó có hợp pháp hay không thì bộ phận đo đạc và văn phòng đăng ký đất đai cấp tỉnh và chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai cấp huyện cần phải thống nhất, liên thông với nhau. Tuy nhiên thực tế hiện nay thì khi bộ phận đo đạc tiến hành đo đạc và ra bản vẽ hiện trạng nhà đất thì văn phòng đăng ký đất đai lại không phối hợp với bộ phận đo đạc để xác định nguyên nhân tại sao diện tích đất tăng hoặc giảm mà thường xuyên tiến hành gửi các công văn về các xã phường để tiến hành xác minh.

Việc bộ phận đo đạc và văn phòng đăng ký đất đai hay chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai không nắm bắt và lưu giữ các hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính qua các thời kỳ sẽ gây ra những khó khăn trong công tác xác minh và giải quyết hồ sơ. Việc chỉ dựa vào kết quả trả lời các công văn của các xã phường liên quan đến việc tăng giảm diện tích khi tiến hành đo đạc thể hiện sự bị động, thiếu linh hoạt trong việc giải quyết hồ sơ gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.

2.4. Trong quá trình hoạt động văn phòng đăng ký đất đai một cấp bộc lộ những bất cập nhất định

Văn phòng đăng ký một cấp hiện nay vẫn hạn chế nhất định do chưa được giao đầy đủ chức năng nhiệm vụ vụ quyền lợi trong việc thực hiện dịch vụ công ảnh hưởng rất nhiều khiến thủ tục, làm khó khăn phức tạp ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ.

Trước tiên, hiện nay pháp luật đã quy định việc cấp giấy chứng nhận không phải là mục tiêu phục vụ trong quản lý Nhà nước mà là phục vụ cho nhu cầu của người dân, để người dân thực hiện các quyền với tính chất như vậy, văn phòng đăng ký là dịch vụ công thì hoàn toàn có thể phân cấp thẩm quyền để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Song hiện nay, Nhà nước vẫn chưa phân cấp thẩm quyền cấp giấy cho văn phòng mà vẫn cho cơ quan quản lý Nhà nước (Sở TN&MT, UBND cấp huyện, cấp tỉnh) cấp. Quy định này làm tăng số lượng cơ quan tham gia thực hiện thủ tục nên thủ tục còn phức tạp, kéo dài thời gian, tăng thêm nhiều chi phí thực hiện, chi phối và tạo áp lực công việc rất lớn cho cơ quan quản lý.

Mặt khác, một số địa phương còn một số nhiệm vụ chưa giao cho văn phòng thực hiện theo quy định, như: Việc lưu trữ hồ sơ địa chính tại Sở TN&MT do Trung tâm Công nghệ thông tin TN&MT quản lý hoặc tại cấp huyện do văn phòng UBND huyện quản lý, làm cho hồ sơ đất đai bị quản lý phân tán, dễ thất lạc, không thống nhất, khó tra cứu, gây khó khăn, phức tạp cho việc khai thác sử dụng trong quá trình giải quyết thủ tục. Đây cũng là nguyên nhân cơ bản của tình trạng không cập nhật chỉnh lý đầy đủ, thường xuyên vào hồ sơ địa chính hiện nay ở các địa phương.

Ngoài ra, cũng có địa phương không trang bị máy móc đo đạc và không giao nhiệm vụ cho văn phòng thực hiện đo đạc địa chính (chỉnh lý bản đồ địa chính hoặc trích đo địa chính) trong quá trình thực hiện thủ tục đăng ký đất đai, dẫn đến việc thực hiện thủ tục còn phức tạp, phiền hà, kéo dài thời gian (do người sử dụng đất phải liên hệ đơn vị đo đạc thực hiện); nhiều nơi còn đo thủ công làm cho chất lượng đo bị hạn chế và không chỉnh lý được bản đồ địa chính số;…

Cuối cùng, việc thực hiện cơ chế tài chính cho hoạt động của hệ thống Văn phòng ở  nhiều nơi chưa đúng quy định và còn bất cập, dẫn đến kinh phí cho hoạt động của hệ thống Văn phòng còn rất nhiều khó khăn, là một trong các nguyên nhân cơ bản ảnh hưởng đến việc duy trì, tuyển dung thêm cán bộ chuyên môn theo cơ chế tự chủ của văn phòng và không thể triển khai thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng được giao.

Theo quy định tại Thông tư Liên tịch số 15/2015 của liên Bộ TN&MT, Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính thì hệ thống Văn phòng thực hiện theo cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Kinh phí cho hoạt động của hệ thống bao gồm: Kinh phí do ngân sách địa phương bố trí (gồm kinh phí thực hiện các nhiệm vụ do nhà nước đặt hàng; kinh phí thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên, đột xuất của văn phòng; kinh phí xây dựng cơ bản và mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn tài sản cố định) và nguồn thu phí, lệ phí được để lại và thu từ hoạt động dịch vụ của Văn phòng theo quy định của pháp luật.

Tuy vậy, do điều kiện ngân sách còn khó khăn nên nhiều địa phương không bố trí hoặc bố trí kinh phí rất hạn chế để đặt hàng Văn phòng thực hiện các nhiệm vụ tổ chức đăng ký cấp đổi Giấy đồng loạt sau dồn điền đổi thửa, đo đạc lại bản đồ địa chính; xây dựng hồ sơ địa chính, cơ sở dữ liệu. Nhiều địa phương có bố trí kinh phí thực hiện một số việc nhưng không giao nhiệm vụ cho Văn phòng mà lựa chọn các đơn vị khác thực hiện nên Văn phòng không có nguồn thu từ các nhiệm vụ này.

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính

Một là, hệ thống văn bản pháp luật đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính cần được xây dựng thống nhất và đồng bộ, trên cơ sở thống nhất các văn bản luật và văn bản dưới luật có liên quan. Rà soát để loại bỏ các quy định chồng chéo, xung đột với nhau. Loại bỏ mâu thuẫn giữa Luật Đất đai và các Luật có liên quan.

Cụ thể: (1) cần thống nhất quy định tại khoản 6 Điều 3 và Điều 203 Luật Đất đai 2013 về việc giá trị pháp lý của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; bởi tại Điều 203 thì được hiểu giá trị của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo hệ thống suy đoán quyền còn tại khoản 16 Điều 3 giá trị của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo hệ thống xác lập quyền. Tác giả thiết nghĩ nên thống nhất hai quy định này cần xác định giá trị pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo hệ thống xác lập quyền; (2) Tại khoản 3 Điều 188 Luật Đất đai 2013: “Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính”. Theo đó thì việc chuyển quyền không đăng ký vào sổ địa chính tại cơ quan có thẩm quyền thì bị vô hiệu, kể cả khi giao dịch đó được công chứng hoặc chứng thực thì không những không có giá trị pháp lý đối với chính các bên tham gia mà còn không có hiệu lực đối với bên thứ ba (như hệ thống đối kháng với bên thứ ba). Tuy nhiên, khi người nhận chuyển quyền đã đăng ký quyền đó thì vẫn chưa được phép chuyển quyền cho người khác, vì có thể chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Điều này thể hiện sự mâu thuẫn giữa giá trị pháp lý của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và ý nghĩa của việc đăng ký; (3) Về vấn đề ủy quyền cho người khác đứng tên trên giấy đăng ký cần có quy định cụ thể theo hướng: Nên quy định việc người nhờ không có quyền đòi lại giấy đăng ký hoặc không cho phép họ đứng tên để tiến tới bảo vệ quyền lợi của người mua trong trường hợp này.

Hai là, phải liên tục rà soát ý kiến sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ những thủ tục hành chính quá phức tạp, không cần thiết theo hướng đơn giản hóa các thủ tục khi tiến hành đăng ký, thực hiện theo cơ chế “một cửa”. Thủ tục hành chính rườm rà, phải trải qua nhiều thủ tục không quan trọng đã làm cho việc đăng ký đất đai của người sử dụng đất mất nhiều thời gian, điều đó đã tạo nên tâm lý e ngại cho họ khi tới đăng ký quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất chỉ tới đăng ký khi nào có sự kiện pháp lý ảnh hưởng tới quyền lợi của họ. Việc thực hiện đăng ký đất đai theo cơ chế “ một cửa” tức là giải quyết công việc của tổ chức, công dân thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà nước từ tiếp nhận hồ sơ đến trả kết quả thông qua một đầu mối là “Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả” tại cơ quan hành chính Nhà nước. Với thủ tục đơn giản sẽ tạo thuận lợi cho các chủ thể đăng ký.

Ba là, khi tiến hành đo đạc lập bản đồ địa chính chính quy cần phải kết hợp liên thông với việc lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, không nên tách rời hai công việc này. Điều đó đòi hỏi pháp luật phải quy định trách nhiệm của cơ quan tiến hành đo đạc và lập hồ sơ địa chính là một. Bởi nếu khi tách rời thì dễ xảy ra việc sai sót số liệu khi đo đạc và lập hồ sơ, tránh ảnh hưởng tới quyền lợi của người sử dụng đất, bên cạnh đó sẽ tốn thời gian khi phải trao lại hồ sơ từ cơ quan đo đạc tới cơ quan có trách nhiệm lập hồ sơ địa chính.

Bốn là, về thẩm quyền giải quyết đăng ký đất đai: Việc đăng ký đất đai được thực hiện bởi văn phòng đăng ký đất đai cấp tỉnh hoặc chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai cấp huyện. Nhiệm vụ của các cơ quan này là nghiên cứu, thẩm định hồ sơ và ghi nhận tình trạng pháp lý của thửa đất. Vì vậy, để đáp ứng phù hợp với các điều kiện thực tế của từng địa phương như năng lực tài chính, trình độ công nghệ… cần phải đa dạng hóa mô hình tổ chức, tuy nhiên vẫn cần phải bảo đảm tính thống nhất về cơ sở dữ liệu theo tiêu chuẩn chung theo phương châm một mục tiêu nhiều cách thực hiện.

Năm là, thực tế giá trị mà quy định về đăng ký đất đai là nhằm bảo vệ quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức sau khi nội dung đăng ký có hiệu lực thì thông tin được lưu giữ. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong sổ đăng ký (sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Thực tế đó đòi hỏi người dân, doanh nghiệp trước khi thiết lập giao dịch phải kiểm tra đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản.

Sáu là, việc thực hiện pháp luật về đăng ký đất đai gắn liền với quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Theo đó, cá nhân tổ chức có quyền được tra cứu thông tin còn cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin. Pháp luật phải khẳng định rõ ràng quyền và trách nhiệm của các chủ thể. Việc thực hiện nghiêm các quy định về cung cấp thông tin từ phía Nhà nước cũng đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp chủ động tra cứu thông tin từ nguồn chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang “tuyệt đối hóa” vai trò của giấy chứng nhận trong thực tiễn.

Bảy là, áp dụng khoa học công nghệ vào trong công tác đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính, cụ thể: (1) xây dựng cơ sở dữ liệu về đăng ký đất đai thống nhất trên phạm vi các tỉnh; (2) phần mềm đăng ký được vi tính hóa; (3) trong việc xác minh thửa đất cần áp dụng khoa học vào việc xác định diện tích đất, hiện trạng đất thông qua hình ảnh vệ tinh để nâng cao độ chính xác.

Hệ thống văn bản pháp luật đăng ký đất đai và quản lý hồ sơ địa chính cần được xây dựng thống nhất – Ảnh: Thái Vũ