Quy định của Luật Tố tụng hành chính về khởi kiện vụ án hành chính – Hạn chế và kiến nghị

Theo Ths LÊ THỊ MƠ (Giảng viên Khoa Luật Hành chính nhà nước – Đại học Luật Tp HCM) – Từ việc nêu khái quát các quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019 (LTTHC) về khởi kiện vụ án hành chính (VAHC), bài viết đã chỉ ra một số hạn chế, bất cập trong quy định của LTTHC về khởi kiện VAHC và đồng thời đề xuất giải pháp hoàn thiện.

1. Lời mở đầu

Khởi kiện VAHC là một trong những nội dung quan trọng, ý nghĩa và không thể thiếu của LTTHC. Đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức, các quy định toàn diện, cụ thể, minh thị của  LTTHC về khởi kiện VAHC là cơ sở giúp họ thuận lợi trong việc thực hiện quyền khởi kiện, bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Đối với các Tòa án mà cụ thể là các Thẩm phán được phân công thụ lý VAHC, sự chặt chẽ, rõ ràng, toàn diện trong quy định của LTTHC về khởi kiện VAHC là tiền đề để họ thụ lý chính xác, chất lượng, hiệu quả VAHC, loại trừ các vi phạm, sai lầm về thủ tục tố tụng, bảo đảm việc áp dụng thống nhất pháp luật trong phạm vi cả nước. Xuất phát từ ý nghĩa này, việc nghiên cứu chuyên sâu và chỉ ra các hạn chế, bất cập về khởi kiện VAHC theo quy định của LTTHC là điều cần thiết và có giá trị trong công tác nghiên cứu xây dựng pháp luật nói chung và pháp luật về TTHC nói riêng của nước ta hiện nay.

2. Một số hạn chế, bất cập

Tại Chương IX với tiêu đề “Khởi kiện, thụ lý vụ án” tại LTTHC, các nhà làm luật đã dành khá nhiều các điều khoản tập trung quy định về nội dung “khởi kiện VAHC”. Theo đó, nội dung khởi kiện VAHC được thể hiện khá trọn vẹn qua các điều khoản sau. Điều 115 quy định về quyền khởi kiện VAHC; Điều 116 quy định về thời hiệu khởi kiện VAHC; Điều 117, 118 quy định về thủ tục khởi kiện, hình thức nội dung đơn khởi kiện; Điều 119, 120, 121 quy định về phương thức gửi đơn khởi kiện, ngày khởi kiện, sửa đổi đơn khởi kiện và cuối cùng là Điều 123, 124 quy định về trả đơn khởi kiện, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện. Như vậy, mỗi điều khoản đều có những ý nghĩa, vai trò khác nhau đối với việc khởi kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, dưới góc độ bảo vệ quyền và lợi ích của người khởi kiện và góc độ bảo đảm cho sự chặt chẽ, chuẩn xác cho công tác xem xét đơn, thụ lý VAHC của các Tòa án hiện nay, tác giả nhận thấy một số các quy định nêu trên đâu đó vẫn có sự chưa rõ ràng, còn hạn chế cần phải hoàn thiện, cụ thể như sau:

2.1. Điều 115 LTTHC quy định về quyền khởi kiện VAHC chưa rõ ràng

Xét trong tổng thể các nội dung khởi kiện theo ghi nhận của LTTHC, có thể thấy nội dung về quyền khởi kiện VAHC là nội dung chiếm vị trí quan trọng bậc nhất, chứa đựng cách xác định, đánh giá một chủ thể có quyền khởi kiện VAHC hay không. Trên tinh thần đó, Điều 5, Điều 115 LTTHC có ghi nhận “cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”; “cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện VAHC đối với quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), quyết định kỷ luật buộc thôi việc (QĐKLBTV) trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó”. Như vậy, về mặt từ ngữ của điều khoản, LTTHC xác định căn cứ của quyền khởi kiện khá đơn giản, có phần rộng mở, tạo điều kiện rất tối đa cho các chủ thể trong việc bảo vệ quyền lợi. Theo đó, các cơ quan, tổ chức, cá nhân chỉ cần có quan điểm “không đồng ý” với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV là đã có quyền khởi kiện VAHC, yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Từ phương diện lý luận lẫn thực tiễn thụ lý tại các Tòa án hiện nay, tác giả nhận thấy quy định trên của LTTHC còn thiếu rõ ràng, có phần mập mờ, gây lúng túng cho Tòa án.

Trước hết, về mặt lý luận và quan điểm học thuật, dù Điều 115 LTTHC không quy định rõ, trực tiếp về căn cứ để xác định quyền khởi kiện VAHC nhưng trong Điều 5 LTTHC, các nhà làm luật lại ngầm khẳng định căn cứ của quyền khởi kiện là “các cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện khi bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC”. Phải chăng, các nhà làm luật có sự vô tình hay cố ý không khẳng định rõ căn cứ này khi đề cập về quyền khởi kiện tại Điều 115 LTTHC[1]. Trong khi đó, pháp luật của một vài quốc gia khác lại quy định khá rõ căn cứ của quyền khởi kiện VAHC. LTTHC của Pháp quy định “người khởi kiện VAHC phải chứng minh có lợi ích khởi kiện” và “lợi ích của người khởi kiện phải bị xâm phạm trực tiếp bởi quyết định bị khiếu kiện”[2]. Hay Điều 2 Luật kiện tụng hành chính ở Trung Quốc cũng ghi nhận “phù hợp với quy định của pháp luật này, mọi cá nhân, tổ chức hay pháp nhân đều có quyền khởi kiện đối với HVHC cụ thể của một cơ quan hành chính nhà nước hay của một công chức hành chính, nếu họ cho rằng quyền và lợi ích của họ bị xâm phạm”[3]. Tương tự, ở Thụy Điển “người có quyền khiếu kiện hành chính là người có quyền và lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp do quyết định hành chính”[4]. Rõ ràng, trên phương diện tham chiếu pháp luật nước ngoài, quy định của LTTHC về quyền khởi kiện chưa cụ thể, toàn diện. Xét ở khía cạnh tiếp thu, LTTHC ở nước ta cũng nên có những học hỏi chính thức để bảo đảm tính minh thị của pháp luật.

Về mặt thực tiễn thụ lý VAHC, tuy LTTHC không quy định nhưng hiện nay các Tòa án đều hiểu và vận dụng theo chiều hướng “người có quyền khởi kiện VAHC là người bị xâm phạm trực tiếp bởi các QĐHC, HVHC” và khi Tòa án nhận thấy không có căn cứ “lợi ích bị xâm phạm trực tiếp” thì Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện[5].

Đơn cử như vụ án sau tại TAND thành phố Hồ Chí Minh. Ngày 22/5/2017 do không đồng ý với quyết định số 22/QĐ – UBND – BT ngày 25/11/2016 của UBND Quận 12 về việc bồi thường hỗ trợ với thửa đất số 52 nằm trong hành lang dự án đường dây 220KV Cầu Bông – Hóc Môn rẽ Bình Tân cho bà Nguyễn Thị L nên bà Đặng D (em họ của bà L) đã khởi kiện yêu cầu TAND thành phố Hồ Chí Minh hủy QĐ số 22/ QĐ – UBND – BT của UBND Quận 12 nêu trên, vì bà Đặng D cho rằng mức bồi thường quá thấp so với giá thị trường. TAND Thành phố Hồ Chí Minh nhận định bà Đặng D không có quyền khởi kiện, vì bà D không có quyền lợi ích bị xâm phạm trực tiếp bởi QĐ số 22 nên ngày 30/5/2017, TAND Thành phố Hồ Chí Minh đã trả lại đơn khởi kiện[6].

Như vậy, các luận điểm trên đây đã cho chúng ta thấy, quy định về quyền khởi kiện VAHC tại Điều 115 LTTHC còn chưa rõ ràng, đã gây khó khăn cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định, thực hiện quyền khởi kiện VAHC. Đồng thời khiếm khuyết này còn tạo ra sự “bất nhất” giữa nội dung của LTTHC và thực tiễn xem xét quyền khởi kiện của các Tòa án.

Về phương án hoàn thiện: Tác giả nhận thấy LTTHC hoặc văn bản hướng dẫn thi hành LTTHC cần sớm có hướng dẫn, quy định rõ ràng về tiêu chí xác định chủ thể có quyền khởi kiện VAHC tại Điều 115. Trên tinh thần tham chiếu các quy định của LTTHC nước ngoài, tác giả cho rằng, pháp luật TTHC nước ta cần thẳng thắn thừa nhận căn cứ, tiêu chí cứng để xác định quyền khởi kiện VAHC tại Điều 115 là “cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền và lợi ích bị xâm phạm trực tiếp bởi QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri”. Song song với sửa đổi tại Điều 115, nên chăng TANDTC cần sớm ban hành công bố các án lệ nhằm xác định về căn cứ thế nào là xâm phạm trực tiếp. Dẫu rằng việc thực hiện kiến nghị này không dễ dàng song với mục tiêu pháp điển hóa hệ thống pháp luật và quan trọng hơn hết là mục tiêu bảo đảm dân chủ trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì kiến nghị đó cần phải đặt ra triển khai sớm nhất. Sự rõ ràng này sẽ bảo đảm được việc hiểu, vận dụng, thực thi pháp luật được thống nhất, hiệu qủa.

2.2. Thời hiệu khởi kiện

Luật TTHC quy định về thời hiệu khởi kiện VAHC đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là quá ngắn[7]. Quy định về thời hiệu khởi kiện VAHC cũng là nội dung quan trọng của LTTHC, là cơ sở để xác định xem chủ thể khởi kiện có vi phạm về thời hạn khởi kiện hay không, để Tòa án kịp thời có những quyết định xử lý phù hợp, tránh cản trở đến lợi ích của người khởi kiện. Theo đó, đối với các đối tượng khởi kiện khác nhau thì thời hiệu khởi kiện là khác nhau. Cụ thể, nếu thời hiệu khởi kiện VAHC đối với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV là 01 năm kể từ ngày nhận được, biết được QĐHC, HVHC đó thì thời hiệu khởi kiện với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (QĐGQKN về QĐXLVVCT) là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định này.

Căn cứ vào thực tiễn thi hành cũng như từ góc độ lợi ích của các chủ thể liên quan đến đối tượng khiếu kiện QĐGQKN về QĐXLVVCT, tác giả cho rằng quy định thời hiệu đối với QĐGQKN về QĐXLVVCT như vậy là quá ngắn và có phần “chênh lệch” quá nhiều so với thời hiệu khởi kiện QĐHC, HVHC, QĐKLBTV. Bởi lẽ, lĩnh vực cạnh tranh thương mại thường có tính chất phức tạp, liên quan đến nhiều yếu tố khác nhau, đòi hỏi các bên liên quan phải có đủ thời gian thực hiện các thao tác thu thập tài liệu, chứng cứ, tìm hiểu các điểm bất hợp lý trong QĐXLVVCT, QĐGQKN về QĐXLVVCT, tìm các căn cứ pháp lý, nhờ Luật sư tư vấn thì họ mới thực hiện “chu đáo, an toàn” quyền khởi kiện nhằm bảo vệ tốt quyền và lợi ích trước bên bị kiện, trước TAND có thẩm quyền. Do đó, tác giả e rằng, việc quy định thời hiệu khởi kiện của đối tượng trên chỉ là 30 ngày đã vô hình chung gây áp lực, căng thẳng, khó khăn cho các bên liên quan về việc thực hiện quyền khởi kiện VAHC, dẫn đến quyền và lợi ích của họ khó được bảo vệ. Mặc dù trước đó, cá nhân, cơ quan, tổ chức đã có thời gian để khiếu nại QĐXLVVCT nhưng thực chất thời hạn khiếu nại cũng chỉ là 30 ngày kể từ ngày có QĐXLVVCT theo quy định tại Điều 103 Luật Cạnh tranh năm 2018. Như vậy, chúng ta cần phải đánh giá lại giá trị khả thi cũng như những bất cập khi quy định về thời hiệu khởi kiện VAHC đối với QĐGQKN về QĐXLVVCT tại điểm b khoản 2 Điều 116 LTTHC hiện hành như đã nêu.

Về phương án hoàn thiện, tác giả đề xuất LTTHC cần tăng thời hiệu khởi kiện QĐGQKN về QĐXLVVCT từ 30 ngày lên đến 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định đó. Đề xuất này là không quá ngắn cũng không quá dài và cần thiết phù hợp với tính chất phức tạp của QĐGQKN về QĐXLVVCT, bảo đảm tốt hơn lợi ích của các chủ thể có liên quan, tăng cường tính dân chủ trong lĩnh vực quản lý nhà nước về cạnh tranh.

 2.3. Thủ tục khởi kiện

LTTHC chưa giải thích cụ thể về thủ tục khởi kiện của người không biết chữ, không nhìn được, không thể tự mình làm đơn khởi kiện, không thể tự mình ký tên hoặc điểm chỉ.

   Khoản 4 Điều 117 LTTHC quy định: Nếu cá nhân đủ điều kiện về năng lực chủ thể thực hiện quyền khởi kiện VAHC mà rơi vào trường hợp không biết chữ, không nhìn được, không thể tự mình làm đơn khởi kiện, không thể tự mình ký tên hoặc điểm chỉ thì có thể nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện và phải có người có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ đầy đủ làm chứng, ký xác nhận vào đơn khởi kiện.

Có thể thấy, đây là quy định mới của LTTHC đã khắc phục cũng như “giải quyết” được vướng mắc của LTTHC năm 2010 về thủ tục viết đơn, ký đơn khởi kiện. Song ở mức độ toàn diện, quy định này còn 2 vướng mắc sau:

1/Về cách sử dụng từ ngữ chưa “chuẩn xác”, cụ thể LTTHC quy định “nếu cá nhân đủ điều kiện thực hiện quyền khởi kiện nhưng rơi vào một trong các trường hợp là người không biết chữ; không nhìn được; không thể tự mình làm đơn khởi kiện, không thể tự mình ký tên hoặc điểm chỉ thì có thể nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện”. Theo tác giả, sử dụng từ “có thể” trong trường hợp này là không “chuẩn” vì khi đã rơi vào các trường hợp liệt kê này thì họ đều thuộc trường hợp không thể tự mình làm đơn khởi kiện VAHC và nếu họ muốn khởi kiện thì bắt buộc phải nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện.

Mặt khác, dùng từ “có thể” cũng không phù hợp về mặt lý luận, người không biết chữ, người không thể và hoàn toàn không thể tự mình làm đơn, ký đơn, điểm chỉ vào đơn thì không thể “có thể” mà là “phải, bắt buộc phải” nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện.

2/ Luật quy định được nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện mà không đặt ra tiêu chí về năng lực chủ thể TTHC của người làm hộ đơn khởi kiện, phải chăng một người chưa đủ 15 tuổi có thể làm hộ đơn khởi kiện hay nhất thiết người làm hộ đơn khởi kiện phải là người có NLHVTTHC đầy đủ? Nội dung này Luật quy định chưa rõ, chưa có hướng dẫn.

Về giải pháp hoàn thiện: Tác giả đề xuất, khoản 4 Điều 117 LTTHC cần sửa lại như sau “cá nhân thuộc trường hợp quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều này là người không biết chữ, không nhìn được, không thể tự mình làm đơn khởi kiện, không thể tự mình ký tên hoặc điểm chỉ thì phải nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện và phải có người có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ làm chứng, ký xác nhận vào đơn khởi kiện”. Song song với đó, các văn bản hướng dẫn thi hành LTTHC cũng cần có quy định cụ thể về cá nhân làm hộ đơn khởi kiện. Theo đó, cần quy định người làm hộ đơn khởi kiện phải là người có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ, nhằm bảo đảm tính chặt chẽ về thủ tục viết đơn khởi kiện, loại bỏ những trường hợp lúng túng khi xem xét nội dung đơn khởi kiện.

2.4. Hậu quả pháp lý về việc trả lại đơn khởi kiện

Nội dung về “khởi kiện VAHC” bao gồm khá nhiều các tiêu chí khác nhau từ quyền khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, đối tượng khởi kiện, trình tự, thủ tục khởi kiện, phương thức khởi kiện. Một khi các chủ thể khởi kiện không đáp ứng các điều kiện khởi kiện, không đáp ứng các yêu cầu mà LTTHC đặt ra thì Tòa án nhận được đơn khởi kiện sẽ trả lại đơn khởi kiện. Trả lại đơn khởi kiện là một hậu quả pháp lý bất lợi áp dụng với người khởi kiện khi họ không tuân thủ các tiêu chí mà pháp luật yêu cầu. Vấn đề đặt ra, vậy khi bị Tòa án trả lại đơn khởi kiện, người khởi kiện có quyền khởi kiện lại vụ án hay không? Điều này LTTHC chưa quy định. Do vậy, trong thực tiễn, sau khi Tòa án trả lại đơn khởi kiện, nhiều người vẫn tiếp tục nộp đơn khởi kiện nhiều lần, đưa Tòa án vào tình trạng nhiều việc hơn, mất thời gian hơn trong việc giải thích cho đương sự hiểu, gặp khó khăn trong việc xem xét đơn khởi kiện. Trong khi đó, Bộ Luật Tố tụng dân sự năm 2015 lại có điều khoản quy định rất rõ về hậu quả pháp lý của việc trả lại đơn khởi kiện tại khoản 3 Điều 192. Theo đó, điều khoản này quy định: “các trường hợp đương sự bị trả lại đơn khởi kiện có quyền nộp lại đơn khởi kiện khi người khởi kiện có đủ năng lực hành vi tố tụng hành chính, khi đã đủ điều kiện khởi kiện, các trường hợp khác pháp luật có quy định”.

Từ các vấn đề trên, tác giả đề xuất, LTTHC cũng cần có sự sửa đổi, bổ sung thêm các quy định về các trường hợp người khởi kiện được khởi kiện lại vụ án khi bị Tòa án trả lại đơn khởi kiện tương tự như quy định tại khoản 3 Điều 192 Bộ Luật TTDS. Kiến nghị này sẽ góp phần khắc phục các bất cập đã nêu, bảo đảm tính toàn diện của LTTHC.

3. Kết luận

Quy định của LTTHC về khởi kiện VAHC không chỉ là nội dung không thể thiếu mà còn là nội dung nòng cốt, có giá trị rất quan trọng đối với chủ thể khởi kiện và công tác xem xét đơn, thụ lý VAHC của các Tòa án. Chính vì vậy, việc nghiên cứu, phát hiện hạn chế, bất cập trong quy định của LTTHC về khởi kiện VAHC và đề xuất các giải pháp hoàn thiện có ý nghĩa trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung và LTTHC nói riêng. Tác giả, các phát hiện và đề xuất có tác giả sẽ trở thành những đóng góp cần thiết cho việc sửa đổi, bổ sung, hoàn chỉnh LTTHC trong thời gian tới./.

TAND tỉnh Tuyên Quang xét xử vụ án hành chính – Ảnh: Kiều Nguyệt